Eine moonshot mission für Afrikas Gesundheitssicherheit: Der gemeinschaftliche Aufbau einer eigenen Impfstoffindustrie

Titelbild: Dr. Chijioke Umunnakwe, Senior Research Scientist am Ndlovu Research Centre in Limpopo, bei der Sequenzierung von Sars-COV-Proben, Credits: GIZ/Nadia Said

Wenn Gesundheitspersonal in afrikanischen Ländern die Etiketten auf den von ihnen verabreichten Impfstoffen – ob gegen Masern oder COVID-19 – liest, stellen sie fast immer fest, dass diese auf einem anderen Kontinent hergestellt wurden. Doch das soll sich nun ändern. Nur ein Prozent der in Afrika verwendeten Impfstoffe wird vor Ort hergestellt – 99 % werden importiert. COVID-19 hat deutlich gezeigt, dass Afrikas Mangel an lokalen Impfstoffproduktionskapazitäten dazu führt, dass der Kontinent Pandemien gegenüber schutzlos und vom guten Willen internationaler Partner abhängig ist. Entschlossen, dies zu ändern, verpflichteten sich die Afrikanische Union (AU) und die Afrikanischen Zentren für Seuchenkontrolle und -prävention (Africa-CDC) im April 2021 zu dem, was die Wirtschaftswissenschaftlerin Mariana Mazzucato als moonshot mission bezeichnet: Sie riefen die Partnerschaft für die Herstellung von Impfstoffen in Afrika (Partnership for African Vaccine Manufacturing – PAVM) ins Leben und setzten sich das Ziel, ‚bis 2040 60 % des Bedarfs an Routineimpfungen in Afrika auf dem Kontinent herzustellen‘.

Koordinierte Investitionen in ein missions-orientiertes Vorgehen

In seinem Manifest (WHO, 2021) erklärt der neu gegründete WHO-Rat für die Ökonomie der Gesundheit für Alle (WHO Council for the Economics of Health for All), dass die komplexen gesundheitlichen Herausforderungen, mit denen die Weltgemeinschaft konfrontiert ist, einen missionsorientierten Ansatz erfordern: Partnerschaften zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor, die auf die Lösung wichtiger gesellschaftlicher Probleme abzielen. Die Vorsitzende des Rates, Mariana Mazzucato, prägte kürzlich in Anspielung auf die Weltraummission der Vereinigten Staaten in den 1960er Jahren den Begriff ‘Mission Economy‘. Damals setzte sich die Regierung des Präsidenten Kennedys ehrgeizige und inspirierende Ziele, um Innovationen zu fördern und die Anstrengungen von Regierung und Wirtschaft in großem Umfang für ein gemeinsames Ziel zu koordinieren. In weniger als einem Jahrzehnt brachte dieser Ansatz einen Menschen auf den Mond. Der neue WHO-Rat schlägt vor, dass die Regierungen in gleicher Weise eine aktive, mitgestaltende und mitschaffende Rolle bei der Gesundheitsinnovation übernehmen sollten, indem sie sich ehrgeizige Ziele setzen und die Anstrengungen des öffentlichen und privaten Sektors zu deren Erreichung mobilisieren. Der Aufbau einer afrikanischen Impfstoffindustrie ist ein hervorragendes Beispiel für einen solchen missionsorientierten Ansatz.

Deutschland unterstützt Afrika bei der Umsetzung seiner Vision

Gemeinsam mit anderen Entwicklungspartnern hat die deutsche Entwicklungszusammenarbeit zugesagt, das Vorhaben der Afrikanischen Union durch strategische Investitionen in die verschiedenen Elemente zu unterstützen, die für den Aufbau einer eigenen Architektur für die Impfstoffherstellung in Afrika erforderlich sind. Insgesamt hat die deutsche Regierung 500 Millionen Euro für diese Aufgabe bereitgestellt. Sie baut auf der langjährigen deutschen Unterstützung für die lokale Arzneimittelherstellung in Afrika, die in den frühen 2000er Jahren begann (s. BMZ, 2017) und sowohl die lokale Herstellung von Arzneimitteln als auch erste Sondierungen zur lokalen Impfstoffproduktion umfasste, einschließlich der Entsendung integrierter Experten zum südafrikanischen Arzneimittelhersteller Biovac und Beiträgen zu einer Studie aus dem Jahr 2015 über die Machbarkeit der Impfstoffherstellung in Afrika (AVMI, 2017).

Für Dr. Bernhard Braune, Leiter des Referats Globale Gesundheitspolitik und -finanzierung im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), ist es offensichtlich, dass der Zeitpunkt gekommen ist, die afrikanischen Partner bei der Verwirklichung ihrer ehrgeizigen Vision zu unterstützen: „Anfangs dachten viele Akteure, dass dies zu schwierig, zu komplex, zu langfristig wäre. Man kann das nicht mit Geld allein erreichen. Doch nichts ist so mächtig wie eine Idee, deren Zeit gekommen ist.“

The African Union Building in Addis, Ethiopia
Das Gebäude der Afrikanischen Union in Addis, Äthiopien

Fehlende Impfstoffproduktionskapazitäten schwächen Afrikas Gesundheitssicherheit

Als die ersten COVID-19-Impfstoffe 2020 zum Verkauf angeboten wurden, standen die afrikanischen Regierungen am Ende der Warteschlange. Trotz anfänglicher Versprechen der Weltgemeinschaft, die Impfstoffe gerecht zu verteilen, horteten die reichen Länder schon bald Impfstoffvorräte, so dass für die afrikanischen Länder nur noch Reste übrigblieben. Die Hersteller in den USA und Europa räumten ihren heimischen Kunden Vorrang ein. Selbst in Indien, wo der weltgrößte Impfstoffhersteller, das Serum-Institut, eine Lizenz für die Produktion des Oxford/AstraZeneca-Impfstoffs für den afrikanischen Markt erhalten hatte, führte die Regierung vorübergehend Ausfuhrbeschränkungen ein, um zunächst den heimischen Markt zu bedienen. 

Selbst wenn ‚Big Pharma‘ Patente geteilt hätte, wie es viele Aktivistinnen und Aktivisten fordern, hätte es keine afrikanischen Hersteller gegeben, die die Versorgungslücke hätten schließen können. Derzeit gibt es in nur fünf afrikanischen Ländern Unternehmen, die aktiv an der Impfstoffproduktion beteiligt sind: Marokko, Tunesien, Ägypten, Südafrika und Senegal. Dies hat zur Folge, dass der Fortschritt bei der Impfung in Afrika weit hinter dem Rest der Welt zurückbleibt: Im November 2021 sind nur etwa 5 % der afrikanischen Bevölkerung vollständig geimpft, während es in der EU mehr als 60 % sind.

Herausforderungen bestehen sowohl auf der Angebots- wie auf der Nachfrageseite

Der Versuch, eine nachhaltige afrikanische Impfstoffindustrie aufzubauen, muss eine ganze Reihe von Herausforderungen bewältigen. Die erste ist das Freisetzen von Investitionskapital – entweder durch die Bereitstellung öffentlicher Mittel oder indem afrikanische und multinationale Unternehmen davon überzeugt werden, in die lokale Produktion zu investieren. Die zweite betrifft die Humanressourcen: Die Steigerung der Produktionskapazitäten hängt von der lokalen Verfügbarkeit von Fachkräften in Industriepharmazie und Ingenieurwesen ab. Während die afrikanischen Universitäten die Ausbildung des Personals für die Arzneimittelindustrie verbessert haben, erfordert die Impfstoffproduktion eine Reihe zusätzlicher Fähigkeiten, für die die Ausbildungskurse angepasst werden müssen. Der dritte Punkt betrifft die Regulierung: Um die Qualität und Sicherheit von in Afrika hergestellten Impfstoffen zu gewährleisten, müssen die Regierungen ihre Regulierungsbehörden stärken und sie für die besonderen Herausforderungen der Regulierung von Impfstoffen qualifizieren. So muss zum Beispiel die Sterilität der Produktionsstätten vollständig gewährleistet sein. Nicht zuletzt hängt die Impfstoffproduktion von Größenvorteilen ab, und es wird für aufstrebende afrikanische Unternehmen schwer sein, in ihrer Preisgestaltung mit etablierten größeren Unternehmen, z.B. in Indien, mitzuhalten.

Zunächst Unterstützung ausgewählter Vorreiter-Länder

Um ihre Mission in Gang zu bringen, hat die AU beschlossen, zunächst eine kleine Anzahl vielversprechender Länder zu unterstützen, die als Vorreiter für Andere dienen können. Bislang konzentriert sich die Unterstützung der Bundesregierung auf den Ausbau bestehender Kapazitäten in Südafrika und Senegal. 

„In Südafrika sind die Kapazitäten sowohl in der Forschung als auch im Pharmabereich besonders weit entwickelt. Zudem wird das Thema von Präsident Ramaphosa selbst vorangetrieben. Hier ist ein sehr dynamischer Prozess im Gang,“ sagt Claudia Aguirre von der GIZ, die ein neues Programm leitet, das das lokale Ökosystem für die Produktion und den Vertrieb von Impfstoffen stärken wird. Die Maßnahmen umfassen die Unterstützung von Universitäten und Berufsbildungszentren, die für die Ausbildung der für die Impfstoffproduktion erforderlichen Fachkräfte zuständig sind, Maßnahmen zur Stärkung der lokalen Regulierungsbehörde und die Beratung lokaler Unternehmen in der Impfstoff-Wertschöpfungskette zu der Frage, wie sie eine größere Rolle in Südafrika und darüber hinaus spielen können. 

Im Rahmen der finanziellen Zusammenarbeit wird die KfW die Investitionen der südafrikanischen Regierung in die Institutionen unterstützen, die für den Ausbau der Produktionskapazitäten erforderlich sind. Darüber hinaus hat die privatwirtschaftlich orientierte Deutsche Investitionsgesellschaft (DEG) neben der International Finance Corporation der Weltbank und multinationalen Pharmaunternehmen bereits zur Finanzierung des Ausbaus der Abfüll- und Veredelungsbetriebe der südafrikanischen Firma Aspen beigetragen. Ähnliche Bestrebungen gibt es für Biovac, einer Firma der das Potenzial zugeschrieben wird, sich von einem mittelständischen Unternehmen zu einem weltweit wettbewerbsfähigen Impfstoffhersteller zu entwickeln.Das zweite Schwerpunktland für die deutsche Unterstützung ist der Senegal. Bei einem Besuch im Juni dieses Jahres sagte Minister Müller 20 Mio. EUR für einen Ausbau der Produktionsstätten des Institut Pasteur zu, das bereits einen von der WHO zugelassenen Gelbfieberimpfstoff herstellt (BMZ, 2021). Die KfW ist in Gesprächen mit der senegalesischen Regierung, wie diese Zusage am besten umgesetzt werden kann. Und weitere Projekte könnten folgen – im Oktober unterzeichnete das deutsche Unternehmen Biontech zwei weitere Absichtserklärungen für den Bau von Produktionsanlagen für mRNA-Impfstoffe sowohl in Ruanda als auch im Senegal. 

Stärkung der verschiedenen Elemente einer kontinentalen Produktionsarchitektur für Impfstoffe

Um sicherzustellen, dass die Bemühungen auf Länderebene zu einer kontinentalen Impfstoffproduktionsarchitektur beitragen, müssen sie sich gegenseitig ergänzen und gut koordiniert werden. Hier kommt die neu gegründete Partnerschaft für die Herstellung von Impfstoffen in Afrika (PAVM) ins Spiel, die den Mitgliedstaaten Aufsicht und technische Beratung bietet, auch in Bezug auf die Marktfähigkeit verschiedener Arten von Impfstoffen, um sicherzustellen, dass das geplante kontinentale Ökosystem für die Impfstoffherstellung wirtschaftlich tragfähig ist.

Die GIZ-Kooperation mit der Afrikanischen Union ist vor kurzem eine Partnerschaft mit dem Africa-CDC, der Trägereinrichtung von PAVM, eingegangen. Dr. Inge Baumgarten, Leiterin des GIZ-Büros bei der AU, sagt: „Wir sind beeindruckt vom Africa-CDC. Als spezialisierte technische Einrichtung der Afrikanischen Union hat es Zugang zu Entscheidungsträgern auf höchster Ebene, kann Ressourcen und hochkarätige Vertreter wie den südafrikanischen Präsidenten Cyril Ramaphosa mobilisieren, um eine Sache voranzutreiben, die für die Zukunft Afrikas von großer Bedeutung ist. Dieses Zentrum kann dafür sorgen, dass Afrika im Mittelpunkt steht – es kann Initiativen unter afrikanischer Führung schaffen! Ich bin froh, dass Deutschland beschlossen hat, das Africa-CDC bei dieser Arbeit zu unterstützen.‘

Die deutsche Unterstützung umfasst auch die Stärkung der neu eingerichteten Regulierungsbehörde African Medicines Agency (AMA) und die Beratung der AMA und des Africa-CDC bei der Nutzung der entstehenden Afrikanischen Kontinentalen Freihandelszone (AfCFTA) zur Schaffung eines kontinentalen Marktes für in Afrika hergestellte Impfstoffe.

A nurse administering the vaccination in a community hall in west Pretoria, South Africa.
Eine Krankenschwester verabreicht die Impfung in einem Gemeindesaal im Westen Pretorias, Südafrika

Darüber hinaus wurde die Physikalisch-Technische Bundesanstalt (PTB – das deutsche nationale Institut für Messwesen) beauftragt, die Kapazitäten von Labors zu stärken, die die Qualitätssicherung von Impfstoffen durchführen. Und im Bereich der Finanzierung bereitet die KfW eine Partnerschaft mit der staatlichen AFREXIM-Bank vor, die es ihr ermöglicht, das gesamte Spektrum afrikanischer Unternehmen zu finanzieren, die zur breiteren Wertschöpfungskette der Impfstoffproduktion beitragen: „Für die Herstellung eines Impfstoffs sind über 100 verschiedene Produkte erforderlich,“ erklärt Dr. Duve von der KfW.

Der Erfolg wird davon abhängen, ob es gelingt, Kunden für die in Afrika hergestellten Impfstoffe zu finden

Alle für diesen Artikel befragten Personen sind sich darin einig, dass nach dem Ende der Pandemie die größte langfristige Herausforderung auf der Nachfrageseite liegen wird, da lokal hergestellte Impfstoffe wahrscheinlich teurer sein werden als Importe. Die afrikanischen Regierungen betrachten jedoch das Gesamtbild und wägen die höheren Kosten für Impfstoffe gegen die positiven Auswirkungen auf die Gesundheitssicherheit des Kontinents, seine Forschungs- und Entwicklungskapazitäten und die Wirtschaft im Allgemeinen ab. Dennoch analysieren PAVM und seine Partner sorgfältig die möglichen Märkte. Sie diskutieren aktiv mit nationalen Beschaffungsorganisationen und multilateralen Einkäufern wie GAVI und UNICEF und weisen auf die Vorteile des Kaufs von in Afrika hergestellten Impfstoffen hin. 

Auch die deutsche Entwicklungszusammenarbeit widmet dieser Herausforderung große Aufmerksamkeit. Das Südafrika-Programm der GIZ plant die Durchführung von Studien zum Marktpotenzial verschiedener Produkte und die Förderung südafrikanischer Impfstoffe in Gesprächen mit GAVI und regionalen Beschaffungsstellen. Ebenso sind Informationen über die Nachfrageseite ein wichtiger Bestandteil jeder Risikobewertung, bevor die DEG in ein bestimmtes Unternehmen investiert. Dr. Marlis Sieburger, KfW, erklärt, dass die DEG ihren Partnern rät, in Technologien zu investieren, die aktuelle Versorgungslücken schließen: „Neue sterile Abfüll- und Veredelungsanlagen für COVID-Impfstoffe könnten potenziell für andere Produkte verwendet werden, die für die afrikanischen Märkte von besonderer Bedeutung sind, z. B. Impfstoffe gegen vernachlässigte Tropenkrankheiten oder vielversprechende Impfstoffkandidaten gegen Malaria und HIV. Diese Investitionen schaffen auch Know-how für den Aufbau von Produktionsstätten für andere dringend benötigte Gesundheitsprodukte wie Antivenom gegen Schlangenbisse.“

Moonshot-Missionen erfordern die Bereitschaft ‚dicke Bretter zur bohren‘

Es dauerte nur sieben Jahre ab Präsident Kennedys Bekanntgabe seiner ‚Mann-auf-dem-Mond-Mission‘ bis zu Neil Armstrongs Riesensprung für die Menschheit. Im Vergleich dazu mögen die 18 Jahre, die noch verbleiben, um das Ziel der Impfstoffproduktion der AU zu erreichen, lang erscheinen. Um es zu erreichen, müssen jedoch alle beteiligten Partner fokussiert bleiben und effektiv zusammenarbeiten. Laut Claudia Aguirre von der GIZ Südafrika gibt es aktuell „viele Akteure, die sich in diese Nische drängen: Industrie, Banken, Entwicklungsorganisationen, Stiftungen… die Koordination ist anspruchsvoll, aber unentbehrlich.“ Mit PAVM hat die AU eine Struktur geschaffen, die helfen kann, die vielen verschiedenen Akteure und Initiativen zu überwachen und zu lenken. Im Rahmen der Team Europe Initiative sind die europäischen Regierungen bereits dabei, ihre Unterstützungen zu harmonisieren, um Doppelarbeit zu vermeiden. 

Dr. Braune, BMZ, ist sich bewusst, dass der Aufbau einer Architektur für die Impfstoffherstellung in Afrika seine Zeit brauchen wird: „Wir sind fest entschlossen und uns durchaus bewusst, dass dicke Bretter zu bohren sind, um die gesetzten Ziele zu erreichen.“

Tobias Bünder, November 2021

© GIZ
© GIZ/Nadia Said

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