Kambodscha ermöglicht Sozialleistungen auf Anfrage

In Krisenzeiten ermittelt IDPoor bedürftige Haushalte schneller als je zuvor

IDPoor Interview in der Ratankiri Provinz, Juni 2020 ©GIZ/Conor Wall

Ende Mai 2020 wurde die Situation für den 78-jährige Sok Tet immer auswegloser. Die Lebensmittelvorräte seiner Familie waren fast aufgebraucht, sodass er und seine Frau begonnen hatten, ihre täglichen Mahlzeiten zu reduzieren. Ab und zu mussten sie ihre Nachbar*innen um etwas zu essen bitten, um nicht den ganzen Tag zu hungern. Normalerweise schickten Sok Tets drei erwachsene Kinder ihm jeden Monat Geld. Seit die Fabriken, in denen sie arbeiteten, wegen der COVID-Pandemie geschlossen wurden, konnten sie dies nicht länger leisten.

Durch die Pandemie verloren Millionen Kambodschaner*innen, wie auch Sok Tet und seine Familie, fast über Nacht ihre Einkommensquellen. Die kambodschanische Regierung reagierte auf die wirtschaftlichen Folgen der Pandemie mit der Ankündigung eines in diesem Umfang noch nie da gewesenem Geldtransferprogramm für bedürftige Haushalte. Für seine Umsetzung forderten sie das Planungsministerium auf, die Datenbank aller armen und armutsgefährdeten Haushalte innerhalb von sechs Wochen zu aktualisieren. Das soziale Sicherungssystem Kambodschas stand damit vor seiner größten Bewährungsprobe.

Eine landesweite Großaktion zur Registrierung armer Haushalte

Was dann geschah, war in jeder Hinsicht beeindruckend. Innerhalb weniger Wochen führte Kambodscha trotz Pandemie-bedingter Einschränkungen unter hohem Zeitdruck über sein etabliertes IDPoor-Programm eine ‚Bedürftigkeitsprüfung auf Anfrage‘ ein. Dieses neue Verfahren ermöglicht es Menschen, die plötzlich auf Sozialleistungen angewiesen sind, jederzeit eine Bedürftigkeitsprüfung bei ihrer Kommunalverwaltung zu beantragen.

Noun Boeun, the clerk for Somrong Commune, registers Sok Tet for the cash transfer scheme
Noun Boeun, Sachbearbeiter der Gemeinde Somrong, registriert Sok Tet für die finanzielle Unterstützung

Im Verlauf des Jahres 2020 taten dies COVID-bedingt mehr als 210.000 Haushalte in ganz Kambodscha. 86 Prozent von ihnen wurden von IDPoor als bedürftig eingestuft und erhielten eine Berechtigungskarte für finanzielle Unterstützung und andere Sozialleistungen. Sok Tets Haushalt war einer von ihnen. Am 2. Juli erhielt er zum ersten Mal einen Sozialtransfer über einen örtlichen Zahlungsdienstleister und ging damit direkt auf den Markt, um Reis zu kaufen.

Kambodschas Umstellung auf ein dynamisches Verfahren zur Bedürftigkeitsprüfung interessiert auch andere Länder

Die COVID-Pandemie hat deutlich gemacht, wie wichtig es ist, dass soziale Sicherungssysteme in Krisensituationen schnell, flexibel und bedarfsgerecht Unterstützung leisten können. Länder wie Kambodscha, die vorher schon über ein Verfahren zur Prüfung der Bedürftigkeit und relativ aktuelle Daten über arme Haushalte verfügten, konnten wirksamere Maßnahmen ergreifen als Länder, die ein solches Verfahren erst einführen oder sich auf unvollständige oder veraltete Haushaltsdaten stützen mussten.

Der Wechsel von landesweiten Erhebungen, die in mehrjährigem Turnus stattfinden, hin zu einem dynamischen System, bei dem Bürger*innen jederzeit eine Bedürftigkeitsprüfung beantragen können, ist für viele Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen daher von großem Interesse. Dieser Artikel beschreibt, wie Kambodscha diese Umstellung gelungen ist.

181.000 durch COVID verarmte Haushalte erhalten dank IDPoor Unterstützung

Zwischen Mai und September 2020 erhielten aufgrund dieser Umstellung landesweit 181.000 neue Haushalte Anspruch auf Sozialleistungen. Die meisten von ihnen wurden in einem zweiwöchigen Zeitraum Ende Mai identifiziert, als die 1.646 Gemeinderäte des Landes dem Aufruf der Regierung folgten, das neue Vorgehen umzusetzen.

Das kambodschanische Planungsministerium entwickelte es mit fachlicher Unterstützung des von der Deutschen Gesellschaft für Internationalen Zusammenarbeit (GIZ) durchgeführten Projekts „Identifizierung armer Haushalte“. Das Projekt arbeitet in Kambodscha im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und des australischen Ministeriums für auswärtige Angelegenheiten und Handel (Australian Department of Foreign Affairs and Trade, DFAT).

A payment agent processes a cash transfer in Kep Province
Ein Mitarbeiter einer Zahlungsstelle bearbeitet einen Geldtransfer in der Provinz Kep

 Neben den 508.000 Haushalten, die bereits zu Beginn der Pandemie im IDPoor-Register erfasst waren, profitierten weitere 181.000 neu erfasste Haushalte von dem größten Geldtransferprogramm, das jemals im Königreich Kambodscha umgesetzt wurde. Am 25. Juni 2020 wurden die ersten Beträge ausgezahlt und seither hat die kambodschanische Regierung mehr als 590 Millionen USD für das Programm zur Verfügung gestellt. Das Geldtransferprogramm ist nur eine von zahlreichen Maßnahmen, über die Kambodscha aktuell sein soziales Sicherungssystem ausbaut. Als nationales und standardisiertes Verfahren zur Bedürftigkeitsprüfung stellt IDPoor sicher, dass Sozialleistungen diejenigen erreichen, die sie benötigen.

Was sind die Vorteile der Bedürftigkeitsprüfung auf Anfrage?

Kambodscha ist bei weitem nicht das einzige Land, das sich bemüht, die wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie auf seine Bevölkerung abzufedern. Seine flexible und bedarfsorientierte Herangehensweise zur Ermittlung armer und armutsgefährdeter Haushalte unterscheidet es jedoch von vielen anderen Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen.

Dass betroffene Haushalte jederzeit eine Bedürftigkeitsprüfung beantragen können, trägt der Tatsache Rechnung, dass Armut zumeist kein konstanter Zustand ist. Es gibt viele Gründe, warum Haushalte temporär in Armut abrutschen oder sich wieder daraus befreien können. Auch die Zusammensetzung von Haushalten kann sich ändern. In vielen Ländern werden Daten zur Ermittlung von Bedürftigkeit nur in festen Abständen von einigen Jahren erhoben. Die tatsächliche Bedürftigkeit eines Haushalts kann sich jedoch schon kurze Zeit später verändert haben.

Household interview in Stung Treng
Interview mit einem Haushalt in Stung Treng

Bis vor Kurzem wurde auch in Kambodscha die Bedürftigkeit von Haushalten nur alle drei Jahre anhand von standardisierten Armutskriterien geprüft. Anschließend wurden die Ergebnisse auf Gemeindeebene diskutiert und für jedes Dorf eine Liste mit armen Haushalten erstellt. Wenn ein als nicht-arm eingestufter Haushalt zwischen zwei Erhebungen plötzlich von Krankheit, Einkommensverlust, einer Naturkatastrophe oder Ähnlichem betroffen war, mussten die betroffenen Menschen den nächsten IDPoor-Turnus abwarten. Arbeitsmigrant*innen, die während der IDPoor-Prüfung abwesend waren, verpassten die Chance, als bedürftig eingestuft zu werden.

„Das Verfahren auf Anfrage sollte ursprünglich die dreijährlichen Runden nur ergänzen und damit vor allem Haushalte erfassen, die zwischenzeitlich in Armut abgerutscht waren“, erklärt Keo Ouly, der Leiter der Abteilung für die Identifizierung armer Haushalte im Planungsministerium. 

Erste Schritte hin zu einem kontinuierlichen Verfahren

Bereits 2017-2018 testete das Planungsministerium in Zusammenarbeit mit dem kambodschanisch-deutschen Vorhaben die Bedürftigkeitsprüfung auf Anfrage in 19 Gemeinden. In den meisten Fällen konnten die Gemeinderäte die zusätzlichen Bedürftigkeitsprüfungen problemlos bewältigen. Hierbei halfen ihnen Tablet-Computer mit einer speziell entwickelten App für die Haushalts-Befragungen und zur direkten Übermittlung der Ergebnisse an die nationale Datenbank.

Sabine Cerceau, Beraterin im kambodschanisch-deutschen Vorhaben, erinnert den Moment, an dem klar wurde, dass das neue Verfahren tatsächlich funktioniert: „Nach dem die Anfragen in der ersten Zeit deutlich anstiegen, pendelte sich ihre Zahl schnell auf einem überschaubaren Niveau ein“, erklärt sie. „Aber dann gab es in einer der Pilotgemeinden eine Überschwemmung und die Zahl der Anfragen stieg daraufhin rapide an. Damit war klar, dass das Verfahren auf Anfrage funktioniert“.

Nhet Kunthy assists Teang Num to register for a cash transfer, Kampot Province
Nhet Kunthy hilft Teang Num bei der Registrierung für einen Geldtransfer, Kampot Province

Also beschloss die kambodschanische Regierung in 2019, die Bedürftigkeitsprüfung auf Anfrage zusätzlich zu den alle drei Jahre stattfindenden Erhebungen schrittweise im ganzen Land einzuführen. Ein Team des Planungsministeriums überarbeitete das Implementierungshandbuch, entwickelte Schulungsmaterial und passte das IT-System so an, dass der Datenaustausch mit Gemeinderäten und sozialen Programmen kontinuierlich erfolgen konnte.

Die COVID-Pandemie warf bisherige Planungen über den Haufen

Und dann brach auch über Kambodscha die COVID-Pandemie herein. Der kambodschanische Nationale Rat für Soziale Sicherung gab dem Planungsministerium vier Wochen Zeit, um Tablet-Computer an alle Gemeinden in Kambodscha zu verteilen und die IDPoor-Koordinatorinnen und Umsetzerinnen mit dem neuen Verfahren vertraut zu machen. Die Gemeinderäte hatten dann wiederum zwei Wochen, um mithilfe des neuen Verfahrens alle Haushalte zu ermitteln, die seit der letzten IDPoor-Runde in Armut abgerutscht waren.

Innerhalb weniger Wochen wurde so landesweit das Verfahren auf Anfrage eingeführt. Trotz einiger Zwischenfälle war diese Umstellung ein spektakulärer Erfolg. Er führte dazu, dass die Regierung im August 2020 ankündigte, Bedürftigkeitsprüfungen ab sofort nicht mehr turnusmäßig, sondern nur noch auf Anfrage durchzuführen.

Die Gemeinderäte sind für die kontinuierliche Aktualisierung der Daten zuständig

Im Rahmen des vorher praktizierten turnusmäßigen IDPoor-Verfahrens wurden bei der Bedürftigkeitsprüfung jeweils auch alle Geburten, Todesfälle, neu hinzugekommene Haushaltsmitglieder und Umzüge abgefragt und erfasst. Das neue Verfahren auf Anfrage deckt diese Punkte ebenfalls ab, so dass die Personenstands-Daten in der IDPoor-Datenbank direkt auf den neusten Stand gebracht werden.

Entering Equity Card data at Pong Teuk Commune Hall in Kep Province
Entering Equity Card data at Pong Teuk Commune Hall in Kep Province

Mitarbeiter*innen der Gemeinderäte können die Datensätze der Haushalte jetzt jederzeit auf ihren Tablet-Computern aktualisieren und an die nationale IDPoor-Datenbank weiterleiten.

Die IDPoor-App benachrichtigt Gemeinderats-Mitarbeiter*innen auch, wenn nach Ablauf von drei Jahren die Bedürftigkeit eines Haushalts erneut zur prüfen ist.

„Das Haushaltsdaten jetzt laufend aktualisiert werden können, ist für alle Programme wichtig, die Leistungen für bedürftige Haushalte bereitstellen“, erklärt Keo Ouly. „Die Höhe von Zahlungen hängt oft von der Anzahl der Haushaltsmitglieder ab. Die Informationen hierzu müssen also korrekt und aktuell sein.“

Die Digitalisierung des Verfahrens verbessert Genauigkeit, Geschwindigkeit und Datenqualität

Der rasche Übergang zu einem Verfahren auf Anfrage wäre ohne digitale Technologien nicht möglich gewesen. Mit der IDPoor App lassen sich Daten nicht nur wesentlich schneller erfassen und aktualisieren, sondern auch ihre Qualität hat sich verbessert.

Die Digitalisierung hat den Erfassungsprozess genauer und objektiver gemacht, erklärt Oliver Schell, CIM-Experte in der Abteilung für die Erfassung armer Haushalte. „Als sie noch mit Papierfragebögen arbeiteten, mussten die Interviewer*innen bestimmte Kriterien selbst bewerten und die daraus resultierenden Armutswerte dann manuell berechnen. Das war nicht ganz unkompliziert und deshalb fehleranfällig“, sagt er. „Mit Hilfe der App werden sie nun schrittweise durch den Fragebogen geleitet und geben die Informationen, die sie erhalten, direkt ein. Die Werte werden dann automatisch berechnet.“

Schell arbeitet mit seinen Kolleg*innen im Planungsministerium an einem Verfahren zur Qualitätskontrolle der Daten. Es soll noch in diesem Jahr eingeführt werden. Nach dem Zufallsprinzip werden Gemeinden ausgewählt, in denen geprüft wird, ob das Verfahren korrekt umgesetzt wurde und ob die erhobenen Daten korrekt sind. Zunächst wird eine Stichprobe als bedürftig und als nicht-bedürftig eingestufter Haushalte zufällig ausgewählt. Diese werden dann noch einmal befragt, um zu überprüfen, ob manche von ihnen irrtümlicherweise in die Gruppe der Bedürftigen aufgenommen (inclusion error) oder von ihr ausgeschlossen wurden (exclusion error).

Digital data collection
Digitale Datenerhebung

Bei einer solchen Nachprüfung von 1.000 Haushalten im vergangenen Jahr wies das neue IDPoor-Verfahren eine Genauigkeitsrate von 86 % auf – ein im internationalen Vergleich sehr sehr gutes Ergebnis. „Die Genauigkeit der Daten ist sehr wichtig für die Glaubwürdigkeit von IDPoor“, sagt Keo Ouly.

Drei Gründe weshalb Kambodscha die Umstellung auf ein dynamisches Verfahren gelang

Zunächst gab die COVID-19-Pandemie in Kambodscha den Anstoß dafür, landesweit auf ein flexibleres und schnelleres Verfahren der Bedürftigkeitsprüfung umzustellen. Dass dies in kurzer Zeit gelang, kann auf drei Gründe zurückgeführt werden: Erstens war IDPoor bereits fest im kambodschanischen sozialen Sicherungssystem verankert, sowohl gesetzlich als auch in der Praxis. Per Erlass machte die Regierung das Planungsministerium für die Umsetzung des neuen Verfahrens verantwortlich und verpflichtete alle Organisationen, die Dienste und Zahlungen an Arme leisteten, zur Ermittlung anspruchsberechtigter Haushalte ausschließlich die IDPoor-Datenbank zu nutzen.

Zweitens konnte Kambodscha auf existierende Gemeinderäte zurückgreifen. Diese waren bereits mit IDPoor vertraut, da sie zuvor auch die turnusmäßigen Datenerhebungen in ihren Gemeinden koordiniert hatten. Zudem sind sie auch an der Umsetzung anderer Sozialprogramme wie beispielsweise einem Geldtransferprogramm für arme schwangere Frauen und Kinder beteiligt. Die Zukunft wird zeigen, ob die zusätzlichen Aufgaben die Gemeinderäte überfordern; bisher scheinen sie das neue Verfahren und die Aktualisierung der Haushaltsdaten gut zu bewältigen.

A family in Stung Treng is photographed following their IDPoor interview
Eine Familie in Stung Treng wird nach ihrem IDPoor Interview fotografiert 

 Ein dritter Erfolgsfaktor war der Einsatz von digitalen Technologien. Über viele Jahre hinweg investierte IDPoor in die Entwicklung von digitalen Lösungen, mit denen Daten effizient erfasst, verwaltet und geteilt werden können. Diese wurden jeweils an die lokal vorhandene Infrastruktur, Internetverbindung und digitale Kompetenz angepasst, anstatt flächendeckend auf High-Tech-Lösungen zu setzen.

Mit möglichen Nachteilen des neuen Verfahrens wird proaktiv umgegangen

Das Markenzeichen des ursprünglichen IDPoor-Verfahrens war die direkte Beteiligung der Dorfbewohner*innen an der Identifikation armer Haushalte in ihrer Gemeinde. Die Hauptverantwortung liegt jetzt bei den Gemeinderäten und die Bevölkerung ist weniger direkt in den Befragungs- und Validierungsprozess involviert. Um diesen Verlust an direkter Beteiligung zu kompensieren, wurden einige Maßnahmen neu eingeführt, so zum Beispiel ein Feedback- und Beschwerdemechanismus.

Es ist zudem bekannt, dass Prüfungsverfahren auf Anfrage tendenziell weniger Haushalte erfassen als Verfahren, die ihre Daten turnusmäßig und im Rahmen von Kampagnen erheben. Insbesondere schutzbedürftige und marginalisierte Bevölkerungsgruppen sind möglicherweise nicht ausreichend darüber informiert, wie sie eine Prüfung beantragen können. Das Planungsministerium informiert die Bevölkerung deshalb mithilfe von Kommunikationskampagnen über das neue Verfahren sowie über die Sozialleistungen, die als bedürftig eingestuften Haushalten zustehen. Auch Dorfvorsteher*innen, lokale Organisationen, Gesundheitseinrichtungen und andere Stellen können die Bedürftigkeitsprüfung für einen Haushalt beantragen oder einen Haushalt hierbei unterstützen.

IDPoor ist eine zentrale Säule für Kambodschas soziales Sicherungssystem

Die COVID-Pandemie hat gezeigt, dass Länder, die in soziale Sicherungssysteme investieren, besser in der Lage sind, auf Krisen zu reagieren. Die Fähigkeit Kambodschas, innerhalb weniger Wochen ein Geldtransferprogramm für Bedürftige landesweit einzuführen und umzusetzen, zeugt von politischem Engagement und Führungsstärke. Dies gelang, weil schon vorher über Jahre hinweg in das IDPoor-Programm und die dafür nötigen Personalressourcen und IT-Infrastruktur investiert wurde. „Mit seinem neuen dynamischen Verfahren zur Prüfung der Bedürftigkeit von Haushalten ist IDPoor eine zentrale Säule des sozialen Sicherungssystems in Kambodscha. Es kann jetzt flexibel auf Krisen reagieren.“, sagt Sabine Cerceau von der GIZ.

Waiting to register for the cash transfer scheme in Prey Nob District, Sihanoukville Province
Warten auf die Registrierung für das Geldtransferprogramm im Bezirk Prey Nob, Provinz Sihanoukville

Das Verfahren wird dabei stetig weiterentwickelt: Daten werden inzwischen nicht mehr pro Haushalt, sondern pro Haushaltsmitglied gespeichert, um besonders schutzbedürftige Personen wie kleine Kinder, alte Menschen oder Menschen mit Behinderungen angemessen unterstützen zu können.

IDPoor kann zukünftig auch zur Ermittlung von Haushalten genutzt werden, die armutsgefährdet oder besonders anfällig für klimabedingte, wirtschaftliche oder gesundheitliche Krisen sind. Indem ihre Daten schon vor dem Bedarfsfall aufgenommen werden, können soziale Leistungen sofort greifen, wenn er eintritt. Dies ist ein wichtiger Meilenstein auf dem Weg zu einem krisenfesten und adaptiven sozialen Sicherungssystem, das bei der Einstufung von Haushalten nicht nur deren aktuelle Bedürftigkeit, sondern auch ihren Gefährdungsgrad für zukünftige Krisen berücksichtigt.

Karen Birdsall
März 2022

© GIZ/Conor Wall
© GIZ/Conor Wall
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© GIZ/Conor Wall
© GIZ/Conor Wall
© GIZ/Conor Wall
© GIZ/Conor Wall

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