Sozialhilfe auf Anfrage in Kambodscha

In Krisenzeiten ermittelt IDPoor bedürftige Haushalte schneller als je zuvor

IDPoor Interview in der Ratankiri Provinz, Juni 2020 ©GIZ/Conor Wall

Ende Mai 2020 wurde die Situation für den 78-jährige Sok Tet immer auswegloser. Die Lebensmittelvorräte seiner Familie waren fast verbraucht, sodass er und seine Frau gezwungen waren, ihre täglichen Mahlzeiten zu reduzieren. Ab und zu mussten sie ihre Nachbar*innen um etwas zu essen bitten, damit sie über den Tag kamen, ohne zu hungern. Normalerweise schickten Sok Tets drei erwachsene Kinder ihm jeden Monat Geld, doch seit den COVID-bedingten Schließungen der Fabriken, in denen sie arbeiteten, waren sie nicht mehr in der Lage, ihre Eltern finanziell zu unterstützen. 

Durch die Pandemie verloren Millionen Kambodschaner*innen, wie auch Sok Tet und seine Familie, plötzlich ihre Einkommensquellen. Die kambodschanische Regierung reagierte auf die wirtschaftlichen Folgen der Pandemie, indem der Nationale Rat für Soziale Sicherung Mitte April 2020 Pläne für ein in diesem Umfang noch nie da gewesenes Geldtransferprogramm ankündigte. Die Regierung gab dem Planungsministerium sechs Wochen Zeit, um existierende Verzeichnisse armer und gefährdeter Haushalte in ländlichen Gebieten zu aktualisieren. Das soziale Sicherungssystem Kambodschas stand damit vor seiner größten Bewährungsprobe.

Eine landesweite Großaktion zur Ermittlung armer Haushalte

Was folgte war in jeder Hinsicht beeindruckend. Innerhalb weniger Wochen führte Kambodscha trotz Pandemie-bedingter Einschränkungen und unter hohem Zeitdruck über sein etabliertes IDPoor-Programm eine ‚Bedürftigkeits-Einstufung auf Anfrage‘ ein. Das neue Verfahren ermöglicht es Menschen, deren wirtschaftliche Lage sich so verschlechtert hat, dass sie auf Sozialhilfe angewiesen sind, sich direkt bei dem für sie zuständigen Amt für ein Einstufungsgespräch zu melden.

Noun Boeun, the clerk for Somrong Commune, registers Sok Tet for the cash transfer scheme
Noun Boeun, Sachbearbeiter der Gemeinde Somrong, registriert Sok Tet für die finanzielle Unterstützung

Im Verlauf des Jahres 2020 taten dies COVID-bedingt mehr als 210.000 Haushalte in ganz Kambodscha. 86 Prozent von ihnen wurden von IDPoor als bedürftig eingestuft und erhielten eine Berechtigungskarte für finanzielle Unterstützung und andere Sozialleistungen. Sok Tets Haushalt war einer von ihnen. Am 2. Juli erhielt er zum ersten Mal Geld von einem örtlichen Zahlungsdienstleister und ging damit direkt auf den Markt, um Reis zu kaufen.

Kambodschas Umstellung auf ein kontinuierliches Verfahren interessiert andere Länder

Die COVID-Pandemie hat deutlich gemacht, dass Soziale Sicherungssysteme gebraucht werden, die im Krisenfall schnell, flexibel und bedarfsgerecht Unterstützung dort leisten, wo sie benötigt wird. Länder wie Kambodscha, denen ein existierendes Einstufungs-System und relativ neue Daten über arme Haushalte zur Verfügung stand, konnten wirksamere Maßnahmen ergreifen als Länder, die ihre Systeme erst aufbauen oder sich auf unvollständige oder veraltete Haushaltsdaten stützen mussten.

Der Wechsel von einem periodischen hin zu einem Anfrage-bezogenen, kontinuierlichen Einstufungs-System ist für viele Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen daher von großem Interesse. Dieser Artikel beschreibt, wie es Kambodscha gelungen ist, sein Vorgehen bei der Feststellung von Bedürftigkeit von einem dreijährigen auf einen kontinuierlichen Turnus hin umzustellen.

181.000 durch COVID verarmte Haushalte suchen und erhalten Unterstützung dank IDPoor

Zwischen Mai und September 2020 erhielten aufgrund dieser Umstellung landesweit 181.000 neue Haushalte Anspruch auf Sozialleistungen. Die meisten von ihnen wurden in einem zweiwöchigen Zeitraum Ende Mai identifiziert, als die 1.646 Gemeinderäte des Landes dem Aufruf der Regierung folgten, das neue Vorgehen umzusetzen.

 Dieses wurde vom kambodschanischen Planungsministerium mit fachlicher Unterstützung des von der Deutschen Gesellschaft für Internationalen Zusammenarbeit (GIZ) durchgeführten Projekts „Identifizierung armer Haushalte“ entwickelt. Das Projekt arbeitet in Kambodscha im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und des australischen Ministeriums für auswärtige Angelegenheiten und Handel (Australian Department of Foreign Affairs and Trade, DFAT). 

A payment agent processes a cash transfer in Kep Province
Ein Mitarbeiter einer Zahlungsstelle bearbeitet einen Geldtransfer in der Provinz Kep

Zusammen mit den 508.000 Haushalten, die bereits zu Beginn der Pandemie im IDPoor-Register erfasst waren, profitierten diese zusätzlichen 181.000 Haushalte von dem größten Geldtransferprogramm, der jemals im Königreich Kambodscha umgesetzt wurde. Am 25. Juni 2020 wurden die ersten Beträge ausgezahlt und seither hat die kambodschanische Regierung mehr als 590 Millionen USD für das Programm zur Verfügung gestellt. Das Geldtransferprogramm fügt sich dabei in Kambodschas Netz sozialer Sicherungsmaßnahmen ein und stellt über das IDPoor-Einstufungsverfahren sicher, dass die Sozialleistungen diejenigen erreicht, die sie benötigen.

Was sind die Vorteile der Ermittlung von Bedürftigkeit auf Anfrage?

Kambodscha ist bei weitem nicht das einzige Land, das soziale Sicherungsmaßnahmen nutzt, um die wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie auf seine Bevölkerung abzufedern. Die Art und Weise, wie sie dies tun – mit einem flexiblen, bedarfsorientiertem Ansatz zur Ermittlung armer und gefährdeter Haushalte – unterscheidet es jedoch von vielen anderen Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen.

Die kontinuierlich mögliche Ermittlung betroffener Haushalte trägt der Tatsache Rechnung, dass Armut zumeist kein konstanter Zustand ist. Haushalte bewegen sich aufgrund zahlreicher Faktoren in die Armut hinein und wieder heraus, und auch die Zusammensetzung der Haushalte kann sich ändern. Wenn Daten nur in festen Abständen von einigen Jahren erhoben werden, wie es aktuell noch in vielen Ländern der Fall ist, werden Einstufungs-Entscheidungen auf der Grundlage von Bedingungen getroffen, die sich schon kurze Zeit später verändert haben können.

Household interview in Stung Treng
Interview mit einem Haushalt in Stung Treng

Dies war bis vor Kurzem auch in Kambodscha der Fall. IDPoor kombinierte dabei alle drei Jahre eine Proxy-Bedürftigkeitsprüfung (proxy means testing, PMT) der Haushalte mit einem Auswahlverfahren auf Gemeindeebene kombinierte. Wenn ein als nicht-arm eingestufter Haushalt zwischendurch von Krankheit, Einkommensverlust, einer Naturkatastrophe oder einer anderen Änderung der Umstände betroffen war, mussten die betroffenen Menschen auf die nächste IDPoor-Runde warten. Arbeitnehmer*innen, die aufgrund ihrer auswärtigen Beschäftigung während der IDPoor-Einstufung abwesend waren, verpassten die Chance, als bedürftig eingestuft zu werden.

„Das Verfahren auf Anfrage sollte ursprünglich die dreijährlichen Einstufungsrunden nur ergänzen und damit vor allem Haushalte erfassen, die während dieses Zeitraums in Armut abrutschen“, erklärt S.E. Keo Ouly, der Leiter der Abteilung für die Identifizierung armer Haushalte im Planungsministerium. 

Erste Schritte hin zu einem kontinuierlichen Verfahren

Bereits 2017-2018 testete das Planungsministerium in Zusammenarbeit mit dem kambodschanisch-deutschen Vorhaben eine Einstufungsverfahren auf Anfrage in 19 Gemeinden. Die Ergebnisse waren sehr ermutigend. Es gelang den Gemeinderäten problemos, die Anzahl neuer Anfragen  zu bewältigen. Auch die Nutzung von Tablets für das digitale Einfüllen der Fragebögen und für das Hochladen erfasster Daten direkt in die nationale Datenbank funktionierte so wie geplant.

Just as important, they were comfortable using tablets, and a specially programmed IDPoor app, to administer the IDPoor questionnaires and to upload the captured data directly into the national database, rather than using paper forms. 

Sabine Cerceau, GIZ-Beraterin im kambodschanisch-deutschen Vorhaben, erinnert sich an den Moment, als klar wurde, dass das neue, flexible Verfahren tatsächlich funktioniert: „Nach einem deutlichen Anstieg der Anfragen in der ersten Zeit pendelte sich ihre Zahl schnell auf einem überschaubaren Niveau ein“, erklärt sie. „Dann gab es in einer der Pilotgemeinden eine Überschwemmung und die Zahl der Anfragen stieg daraufhin rapide an. Damit war klar, dass das Verfahren auf Anfrage funktioniert“.

Nhet Kunthy assists Teang Num to register for a cash transfer, Kampot Province
Nhet Kunthy hilft Teang Num bei der Registrierung für einen Geldtransfer, Kampot Province

Ermutigt durch diese Erfahrung beschloss die kambodschanische Regierung  in 2019, die Bedürftigkeitseinstufung auf Anfrage zusätzlich zu den alle drei Jahre stattfindenden Erhebungen schrittweise im ganzen Land einzuführen. Ein Team des Planungsministeriums überarbeitete das Implementierungshandbuch, entwickelte Schulungsmaterial und programmierte das IT-System so dass es Datenaktualisierungen verwalten und Daten kontinuierlich mit den involvierten Dienstleistern austauschen konnte.

Sorgfältig ausgearbeitete Pläne werden durch COVID unterbrochen

Doch dann schlug die COVID-Pandemie zu und alles änderte sich von heute auf morgen. Der kambodschanische Nationale Rat für soziale Sicherung , der die sozialen Sicherungsmaßnahmen des Landes koordiniert, kündigte das Geldtransferprogramm für bedürftige Haushalte an und gab dem Planungsministerium vier Wochen Zeit, um die Tablets an alle Gemeinden in Kambodscha zu verteilen und die IDPoor-Koordinator*innen und Umsetzer*innen mit dem neuen Verfahren vertraut zu machen. Die Gemeinderäte hatten dann wiederum zwei Wochen Zeit, mithilfe des neuen Verfahrens alle Haushalte zu ermitteln, die seit der letzten IDPoor-Runde in Armut abgerutscht waren.

Innerhalb weniger Wochen wurde das Einstufungsverfahren auf Anfrage landesweit eingeführt. Trotz einiger Zwischenfälle war diese Umstellung ein spektakulärer Erfolg, der dazu führte, dass die Regierung im August 2020 ankündigte, die Bedürftigkeitseinstufung von nun an vollständig auf ein Vorgehen auf Anfrage umzustellen.

Die Gemeinderäte sind für die kontinuierliche Aktualisierung der Daten zuständig

Mithilfe des vorherigen IDPoor-Einstufungsverfahrens wurden alle drei Jahre auch Geburten, Todesfälle, neu hinzugekommene Haushaltsmitglieder und Umzüge erfasst. Die neue IDPoor-Einstufungs-App ermöglicht jetzt eine kontinuierliche Aktualisierung der allgemeinen Haushaltsdaten .

Entering Equity Card data at Pong Teuk Commune Hall in Kep Province
Entering Equity Card data at Pong Teuk Commune Hall in Kep Province

Mitarbeiter*innen der Gemeinderäte können die Datensätze der Haushalte jetzt jederzeit direkt auf ihren Tablets aktualisieren und die Änderungen in die nationale IDPoor-Datenbank hochladen. 

Die IDPoor-App benachrichtigt die Mitarbeiter*innen außerdem automatisch, bevor die Berechtigungskarte eines Haushalts abläuft, damit sie einen Termin mit dem Haushalt zur Aktualisierung ihrer Einstufung vereinbaren.

„Die Möglichkeit, Haushaltsdaten laufend zu aktualisieren, ist besonders für Informationen an die Finanzdienstleister wichtig“, erklärt S.E. Keo Ouly. „Die Beträge, die im Rahmen der Geldtransferprogramme gezahlt werden, hängen beispielsweise von der Anzahl der Haushaltsmitglieder ab. Diese Informationen müssen also korrekt sein.“

Die Digitalisierung des Verfahrens verbessert Genauigkeit, Geschwindigkeit und Datenqualität

Der rasche Übergang zum Einstufungsverfahren auf Anfrage wäre ohne die IDPoor-App nicht möglich gewesen. Mit ihr lassen sich Daten nicht nur wesentlich schneller erfassen und aktualisieren, sondern auch ihre Qualität hat sich verbessert.

Die Digitalisierung hat den Erfassungsprozess genauer und objektiver gemacht, erklärt Oliver Schell, CIM-Experte in der Abteilung für die Erfassung armer Haushalte. „Als sie noch mit den Papierfragebögen arbeiteten, mussten die Interviewer*innen während der Gespräche einige Punkte eigenständig abwägen und die Armutswerte dann manuell berechnen. Das war kompliziert“, sagt er. „Mit Hilfe der App werden sie nun schrittweise durch den Fragebogen geleitet und geben Informationen direkt ein. Die Werte werden dann automatisch berechnet.“

 Schell arbeitet momentan mit seinen Kolleg*innen im Planungsministerium an einem Verfahren für die Qualitätskontrolle der Daten, welches noch in diesem Jahr eingeführt werden soll. Dabei werden nach dem Zufallsprinzip Gemeinden für Monitoring-Besuche ausgewählt, die sowohl Prozessprüfungen ( = wurde das Identifizierungsverfahren korrekt durchgeführt?) als auch die Prüfung der Datenqualität ( = wurden die richtigen Haushalte identifiziert?) umfassen. Als bedürftig eingestufte Haushalte und als nicht-bedürftig eingestufte Haushalte werden zufällig ausgewählt und (erneut) befragt, um die Einschluss- bzw. Ausschlussfehler zu überprüfen.

Digital data collection
Digitale Datenerhebung

Letztes Jahr, als das Ministerium diese Methode mit 1.000 Haushalten testete, stellte es fest, dass IDPoor eine Genauigkeitsrate von 86 % aufwies – eine sehr hohe ‚Treffer-Rate‘ im Vergleich zu entsprechenden Verfahren in anderen Ländern. „Die Genauigkeit der Daten ist sehr wichtig für die Glaubwürdigkeit von IDPoor“, sagt S.E. Keo Ouly. „Das langfristige Ziel von IDPoor ist es, die Fehlerquote bei der Einstufung von Haushalten auf etwa 5 % zu reduzieren.“

Drei Faktoren ermöglichten die erfolgreiche Umstellung

COVID-19 gab den Anstoß für den Übergang zu neuen Einstufungsverfahren. Dass die Umstellung so gut gelang, kann auf drei Faktoren zurückgeführt werden: Erstens war IDPoor bereits fest im kambodschanischen sozialen Sicherungssystem verankert, sowohl gesetzlich als auch in der Praxis. Ein Regierungserlass machte das Planungsministerium für die Umsetzung des neuen Verfahrens verantwortlich und beauftragte Finanzdienstleister, die Beträge, die über die Einstufung ermittelt wurden, an die identifizierten Haushalte auszuzahlen.

Zweitens konnte Kambodscha auf die Kapazitäten der Gemeinderäte zurückgreifen. Sie bilden die Schnittstelle zu den Gemeinden, die für das reibungslose Funktionieren eines Verfahrens auf Anfrage unerlässlich ist. Die Verwaltungen waren bereits mit IDPoor vertraut, da sie zuvor die alle drei Jahre stattfindenden Datenerhebungen in ihren Gemeinden koordiniert hatten und z.B. auch an der Ermittlung von Begünstigten z. B. für schwangere Frauen und Kinder beteiligt sind. Es muss beobachtet werden, ob die zusätzlichen Aufgaben sie eventuell überlasten; bisher scheinen sie das neue kontinuierliche Verfahren und die Aktualisierung der Haushaltsdaten jedoch gut zu bewältigen.

A family in Stung Treng is photographed following their IDPoor interview
Eine Familie in Stung Treng wird nach ihrem IDPoor Interview fotografiert 

Ein dritter Erfolgsfaktor war der Einsatz von digitalen Technologien. Über viele Jahre hinweg investierte IDPoor in die Entwicklung von Front- und Back-End-Lösungen investiert, mit denen Daten effizient erfasst, verwaltet und geteilt werden können. Hierbei wurden die tatsächlichen Gegebenheiten bezüglich Infrastruktur, Konnektivität und digitaler Kompetenz stets berücksichtigt, weshalb in manchen Fällen eher simplere als High-Tech-Lösungen gewählt wurden.  

Die Umstellung auf das kontinuierliche Einstufungsverfahren hat Nebenwirkungen

Das Markenzeichen des ursprünglichen IDPoor-Einstufungsverfahrens war die direkte Beteiligung der Dorfbewohner*innen an der Identifikation armer Haushalte in ihrer Gemeinde. Jetzt sind sie nur noch entfernt in den Befragungs- und Validierungsprozess involviert und die Hauptverantwortung liegt stattdessen bei den Gemeinderäten. Um diesen Verlust an Beteiligung zu kompensieren, hat IDPoor neue Maßnahmen eingeführt, die die Transparenz der Einstufungen sicherstellen sollen. Die Listen der neu als bedürftig eingestuften Haushalte werden nach jeder monatlichen Gemeinderatssitzung und vollständige Listen aller bedürftigen Haushalte jährlich veröffentlicht. So wie sich jeder Haushalt für ein Einstufungsinterview melden kann, kann auch jede Person einen Antrag auf Überprüfung des Status eines als bedürftig eingestuften Haushalts stellen. Zusätzlich wurde ein Beschwerdemechanismus eingerichtet. 

Eine weitere Einschränkung besteht darin, dass Einstufungsverfahren auf Anfrage tendenziell eine geringere Erfassungsrate haben als Systeme, die auf regelmäßigen Erhebungen basieren. Insbesondere schutzbedürftige und marginalisierte Bevölkerungsgruppen sind möglicherweise nicht ausreichend darüber informiert, wie sie sich einstufen lassen können, oder sie fürchten, aufgrund ihrer Anfrage stigmatisiert zu werden. Das Planungsministerium ist sich dieser Herausforderung bewusst und es führt Kommunikationskampagnen durch, um die Bekanntheit des Verfahrens und der Sozialleistungen, die den Inhaber*innen der Berechtigungskarte zustehen, zu erhöhen. Auch Dorfvorsteher*innen, lokale Organisationen, Gesundheitseinrichtungen und andere Stellen können die Einstufung für einen Haushalts beantragen oder einen Haushalt hierbei unterstützen.

Eine zentrale Säule des sozialen Sicherungssystems Kambodschas

Die COVID-Pandemie hat gezeigt, dass Länder, die in soziale Sicherungssysteme investieren, besser in der Lage sind, auf Krisen zu reagieren. Die Fähigkeit Kambodschas, innerhalb weniger Wochen ein Geldtransferprogramm für Bedürftige landesweit einzuführen und umzusetzen, zeugt von politischem Engagement und Führungsstärke. Dass dies gelang, liegt auch daran, dass schon vorher über Jahre hinweg in das IDPoor-Programm und die dafür nötigen Personalressourcen und IT-Infrastruktur investiert wurde. „Mit seinem kontinuierlichen Einstufungsverfahren ist IDPoor eine zentrale Säule des sozialen Sicherungssystems in Kambodscha. Es kann jetzt flexibel auf Krisen reagieren.“, sagt Sabine Cerceau von der GIZ. 

Waiting to register for the cash transfer scheme in Prey Nob District, Sihanoukville Province
Warten auf die Registrierung für das Geldtransferprogramm im Bezirk Prey Nob, Provinz Sihanoukville

Die Funktionen des Verfahrens werden dabei stetig weiterentwickelt: Statt über den Haushalt als Ganzes werden Daten jetzt über seine einzelnen Mitglieder erhoben, um besonders schutzbedürftige Personen wie kleine Kinder, alte Menschen oder Menschen mit Behinderungen angemessen unterstützen zu können.

IDPoor kann zukünftig auch zur Ermittlung „armutsnaher“ Haushalte und solcher, die besonders anfällig für klimabedingte Krisen sind, genutzt werden. Indem Informationen über diese Haushalte bereits vor dem Bedarfsfall aufgenommen werden, können soziale Leistungen sofort greifen, wenn der Krisenfall eintritt. Dies ist ein wichtiger Meilenstein auf dem Weg zu einem krisenresistenten sozialen Sicherungssystems, das bei der Einstufung von Haushalten nicht nur deren aktuelle Bedürftigkeit, sondern auch ihren jeweiligen Gefährdungsgrad berücksichtigt.

Karen Birdsall
März 2022

© GIZ/Conor Wall
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© GIZ/Conor Wall
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© GIZ/Conor Wall
© GIZ/Conor Wall
© GIZ/Conor Wall

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